Nguồn vốn bền vững cho phát triển và quản lý cơ sở hạ tầng GTVT của VN

ThS. Đinh Văn Hiệp - Trường Đại học Xây dựng GS.TS. Koji Tsunokawa - Trường Đại học Tổng hợp Saitama, Nhật Bản 1. Giới thiệu chung Cơ sở hạ tầng giao thông vận tải (GTVT) đã đóng góp tích cực đối với sự tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong thập kỷ qua, góp phần trực tiếp trong công cuộc xoá đói giảm nghèo bằng việc nâng cao khả năng thông thương và tiếp cận thuận lợi đến các cơ sở giáo dục và dịch vụ chăm sóc sức khoẻ. Ngân hàng Thế giới (NHTG) nghiên cứu về tác động của phát triển cơ sở hạ tầng của Việt Nam (1) đã chỉ ra rằng khi đầu tư 1,0% tổng thu nhập quốc dân của tỉnh vào phát triển GTVT thì sẽ tăng tốc độ xoá đói giảm nghèo của tỉnh đó từ 0,5 đến 1,0% và nếu đầu tư US$50 triệu vào GTVT của 15 tỉnh nghèo nhất nước sẽ giảm được nghèo từ 6 đến 7%.   Nhận thấy vai trò quan trọng của GTVT, trong giai đoạn vừa qua Chính phủ đã đầu tư hàng năm vào khoảng 9 đến 10% GDP cho phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT), trong đó 1/4 khoản đầu tư này được dành cho GTVT. Hơn nữa, theo dự tính của NHTG (2), khoản đầu tư hàng năm để phát triển GTVT đến năm 2020 vào khoảng 3,5 đến 4,0% GDP nhằm đáp ứng mức độ tăng trưởng về nhu cầu vận tải trong tương lai và tránh sự tụt hậu của nền kinh tế. Tuy nhiên, nguồn chi phí cho GTVT hiện nay phụ thuộc chính vào ngân sách nhà nước (NSNN) và nguồn vốn vay ODA. Trong khi đó, hai nguồn vốn này dường như sẽ không đủ để đáp ứng yêu cầu và không ổn định trong tương lai, do nguồn vốn vay ODA trong tương lai có thể sẽ giảm trong khi ngân sách nhà nước cần phải chú trọng đầu tư phát triển vào các ngành quan trọng khác, nên nguy cơ về khan hiếm nguồn vốn để phát triển GTVT có thể xảy ra trong tương lai. Do vậy, mục đích của bài viết này sẽ đề cập đến tình hình tài chính cho phát triển và quản lý cơ sở hạ tầng GTVT nhằm đưa ra mô hình tài chính bền vững ít phụ thuộc vào nguồn NSNN và nguồn vốn vay ODA. Phần đầu bài viết sẽ tổng quan tình hình phát triển và quản lý GTVT trong những năm vừa qua bao gồm yêu cầu tài chính trong tương lai và cơ cấu nguồn vốn tài chính hiện tại. Tiếp theo, mô hình tài chính bền vững được xem xét dựa trên việc huy động nguồn vốn từ người sử dụng và từ các nhà đầu tư, thông qua kinh nghiệm của NHTG và Chính phủ Nhật Bản, cùng với việc so sánh với Việt Nam nhằm đưa ra những phương thức có thể xem xét áp dụng vào tình hình cụ thể của Việt Nam để phát triển bền vững hệ thống GTVT. 2. Phát triển và Quản lý Cơ sở Hạ tầng Giao thông Vận tải 2.1 Tốc độ tăng trưởng và chi phí của GTVT Mức tăng hàng năm của nhu cầu hàng hoá và hành khách từ 1999 đến 2005 lần lượt là 12% và 10% (3). Nhu cầu này kéo theo chi phí đầu tư cho phát triển và quản lý hệ thống GTVT tăng hàng năm khoảng 21%. Chi phí cho giao thông đạt mức cao nhất vào năm 2002 là 4,5% GDP và ở mức trung bình là 3,2% trong thời kỳ từ 1994 đến 2005 (2). Mức tăng lớn này nói lên chính sách ưu tiên của Chính phủ trong việc phát triển và hiện đại hoá hệ thống GTVT nhằm thúc đẩy nền kinh tế của đất nước phát triển. Mặc dù, mức đầu tư trên tương đối cao so với tiêu chuẩn các nước trong vùng và thế giới, nhưng điều này có thể lý giải thông qua Chương trình tập trung Xây dựng CSHT giai đoạn 2001-2005 của Chính phủ. Hệ thống đường bộ là hình thức giao thông chủ yếu của Việt Nam và được đầu tư lớn hơn rất nhiều so với tất cả các hình thức khác và ở mức trung bình khoảng 85% tổng vốn đầu tư vào GTVT từ năm 1994 đến 2005. Để xây dựng chiến lược phát triển GTVT và xác định nguồn vốn đầu tư cần thiết, một số Tổ chức đã dự tính mức chi phí đầu tư vào lĩnh vực GTVT cho đến năm 2020 như liệt kê trong Bảng 1. Sự chênh lệch lớn giữa số liệu của Bộ GTVT và JICA được lý giải do báo cáo của Bộ GTVT có tính đến vốn đầu tư CSHT cho TP. Hà Nội và TP. HCM. Dựa theo số liệu cập nhật, NHTG đã đưa ra mức chi phí hàng năm hợp lý hơn để phát triển bền vững GTVT của Việt Nam ở mức từ 3,5 đến 4,0% GDP (tương đương với US$2,10 đến US$2,67 tỉ). Tuy nhiên, số liệu này cao hơn so với mức bình quân trong thời kỳ 1994-2002 và các nước trong khu vực ở cùng giai đoạn phát triển kinh tế như là Nhật Bản 2,0 đến 2,5% GDP (1957 - 1973) và Hàn Quốc 2,1 đến 3.0%GDP (1983 - 1991). Bảng 1: Nhu cầu chi phí phát triển GTVT đến 2020 của Việt Nam Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2006 (2) 2.2 Tình hình Tài chính cho GTVT Nguồn đầu tư cho phát triển GTVT hiện nay phụ thuộc chính vào ngân sách nhà nước (NSNN) và vốn vay ODA như thể hiện trên Hình 1. Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2006 (2) Trong tổng chi phí 64.145 tỉ VNĐ đầu tư cho các dự án từ trung ương đến địa phương dưới sự quản lý của Bộ GTVT trong thời kỳ 2001 đến 2005, nguồn vốn vay ODA chiếm 42%, phần còn lại được lấy từ NSNN, chỉ có 5% được huy động từ thành phần tư nhân thông qua dự án Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT). Đặc biệt trong đầu tư giao thông đường bộ, gần 70% chi phí được lấy từ nguồn vốn vay ODA (2). Mặc dù, nguồn ODA đầu tư cho GTVT của Việt Nam vẫn tăng đều từ những năm 90 đến nay, nhưng theo xu hướng toàn cầu, nguồn ODA đã giảm trong những thập kỷ gần đây nên điều này có thể sẽ ảnh hưởng đến nguồn ODA vào Việt Nam trong tương lai. Hơn nữa, theo thông lệ các nhà tài trợ vốn sẽ không tiếp tục cung cấp nguồn vốn ODA có ưu đãi, hoặc sẽ áp dụng các hình thức cho vay cạnh tranh, khi mức thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam vượt lên khỏi ngưỡng của nước kém phát triển. Hình 2 đưa ra ví dụ về sự biến đổi nguồn vốn này thông qua minh hoạ về nguồn ODA của Nhật Bản tài trợ cho Trung Quốc trong thời kỳ từ 1979 đến 2004 (và hiện nay đã dừng hẳn). Bên cạch các lý do khác, lý do chính ở đây là do nền kinh tế của Trung Quốc hiện nay đã tương đối phát triển. Nguồn: Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản, JBIC, 2004 Hình 2: ODA Nhật Bản tài trợ Trung Quốc, từ 1979 đến 2004 Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (4), trong giai đoạn 2006-2010, nhu cầu chi tiêu trung bình hàng năm cho CSHT của ngành điện, bưu chính viễn thông, và đô thị dự tính lần lượt xấp xỉ US$3,0 tỉ, US$2,4 tỉ, và US$3,0 tỉ; tổng cộng tương ứng với 12,0% GDP. Nguồn vốn ODA hàng năm dự tính cho GTVT và Bưu chính viễn thông có thể đạt US$4,0 tỉ trong 5 năm tới. Nếu điều này thành hiện thực, nguồn vốn ODA cho GTVT trong 5 năm tới vào khoảng US$3,0 tỉ; tức là khoảng US$700triệu/năm, tương đương với 1,12% GDP. Nếu theo mức đầu tư trung bình hàng năm dự tính của NHTG là 3,5 đến 4,0% GDP thì nguồn ODA chỉ chiếm khoảng 30% chi phí cần thiết (chưa kể đến tình trạng không giải ngân). Từ phân tích này ta thấy ngay cả khi Việt Nam vẫn có thể huy động được nguồn vốn vay ODA thì nguồn vốn cần thiết vẫn còn thiếu rất lớn, trong khi Chính phủ không thể tiếp tục tăng nguồn ngân sách cho phát triển GTVT vì còn phải tập trung cho các ngành khác. Vì vậy, tài chính cho phát triển GTVT có thể sẽ đối mặt với vấn đề khan hiếm nguồn vốn trong tương lai nếu không tìm ra các biện pháp nhằm giảm sự phụ thuộc quá lớn vào nguồn ngân sách và vốn vay ODA như hiện nay. Bên cạch đó, theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2, 4) khoảng 35% tổng chi phí cho GTVT đã được Thủ tướng Chính phủ ký quyết định cấp vốn nhưng không được giải ngân như trên Hình 3. Do vậy, ngoài việc đa dạng nguồn vốn nói trên, vấn đề tăng cường quản lý nhằm sử dụng nguồn vốn có hiệu quả là rất cần thiết trong việc thiết lập mô hình tài chính bền vững cho phát triển và quản lý hệ thống GTVT của Việt Nam. Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2005 (4) Hình 3: Đầu tư tài chính cho GTVT 3. Cơ cấu Tài chính Bền vững cho GTVT 3.1 Chiến lược phát triển bền vững GTVT Để thúc đẩy và hỗ trợ cho nền kinh tế phát triển mạnh và tiếp tục góp phần xoá đói giảm nghèo trong giai đoạn tới, ngành GTVT cần phải xây dựng chiến lược phát triển bền vững để thực hiện 5 mục tiêu lớn như được đề cập trong Nghiên cứu về Việt Nam của Ngân hàng Thế giới (2), đó là (a) nâng cao hiệu quả cả trong sử dụng nguồn vốn và cung cấp dịch vụ, (b) xây dựng mô hình tài chính bền vững, (c) tạo điều kiện thuận lợi cho việc đô thị hoá bền vững, (d) quản lý những ảnh hưởng tiêu cực phát sinh khi phát triển GTVT, và (e) phát triển nguồn nhân lực và năng lực quản lý nhằm đáp ứng yêu cầu của ngành. Bên cạnh đó, qua kinh nghiệm từ các nước đang phát triển, Báo cáo năm 2007 của NHTG (5) đã chỉ ra rằng sự thay đổi bền vững trong vai trò của chính phủ sẽ tạo động lực cho việc phát triển bền vững GTVT. Sự bền vững ở đây cần bao hàm toàn diện các vấn đề bền vững trong kinh tế, tài chính, xã hội và môi trường. Bài viết này sẽ đề cập chủ yếu đến vấn đề liên quan đến việc xây dựng một mô hình tài chính bền vững cho phát triển GTVT. 3.2 Mô hình tài chính bền vững Mô hình tài chính bền vững cho phát triển GTVT cần được xây dựng dựa trên 2 nguyên tắc, đó là quản lý chi tiêu chặt chẽ và tăng khả năng huy động nguồn vốn. Để xây dựng mô hình huy động nguồn vốn hiệu quả cần phân biệt 2 mức độ sau: huy động vốn thông qua thu phí người hưởng lợi từ CSHT cùng với các dịch vụ liên quan, và huy động vốn từ các nhà đầu tư vào CSHT. Nguồn thu phí được hình thành từ người hưởng lợi trực tiếp và từ nguồn thuế chung áp dụng cho mọi công dân. Cơ cấu huy động nguồn vốn từ người hưởng lợi được thông qua việc tăng thu phí người sử dụng (như là tăng mức thu hiện tại, giảm trợ giá xăng dầu, hoặc lập nên các loại thuế riêng) và sử dụng các nguồn quỹ tiết kiệm từ nhân dân. Nguồn thu này chủ yếu được sử dụng để nâng cấp dịch vụ giao thông và CSHT, vì theo các khảo sát của NHTG (2) cho thấy người sử dụng sẽ sẵn lòng chi trả những chi phí này nếu nó trực tiếp được sử dụng vào công tác bảo trì. Ngoài ra, các dự án giao thông - đặc biệt là các dự án lớn - thường xuyên làm tăng giá trị đất các khu vực xung quanh. Do vậy, chính phủ có thể thực hiện việc thu mua trước đất ở những khu vực này rồi sau đó bán lại với tỉ giá thích hợp để tăng nguồn thu cho việc đầu tư các cơ sở hạ tầng GTVT. Chính phủ Nhật Bản và Hồng Kông đã sử dụng hình thức này rất thành công trong một số dự án lớn. Đối với các nhà đầu tư vào CSHT, như thực tế cho thấy, có thể là chính phủ (trung ương hoặc địa phương), thành phần tư nhân, hoặc kết hợp giữa chính phủ và tư nhân. Đặc biệt, khi các nguồn vốn từ nhà nước không đáp ứng được yêu cầu về chi phí đầu tư cho GTVT, thì rất cần phải thu hút nguồn vốn từ tư nhân. Thông qua nghiên cứu từ các bài học thành công và thất bại của các nước đang phát triển trong suốt hơn 3 thập niên qua, NHTG (2, 5, 6) đã chỉ ra rằng để đưa thành công thành phần tư nhân tham gia đầu tư vào CSHT thì cơ cấu tài chính cần xác lập những nguyên tắc cơ bản cho việc chia sẻ rủi ro có hiệu lực, định rõ trách nhiệm pháp lý trong những trường hợp rủi ro, và định ra hệ thống thể chế quản lý và quy định pháp luật thích hợp. 3.3. Xu hướng tư nhân hoá trong GTVT Hình 4 minh hoạ xu hướng tham gia của thành phần tư nhân vào các dự án GTVT của các nước đang phát triển trong giai đoạn từ 1995 đến 2005. Vào những năm đầu 90, sự kỳ vọng vào thành phần tư nhân là có thể đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp CSHT đã tạo ra sự đầu tư của tư nhân tăng mạnh và đạt tối đa vào năm 1997 với trị giá US$18,4 tỷ. Tuy nhiên, sau đó vốn đầu tư của tư nhân giảm dần xuống và đạt thấp nhất vào năm 2002 với US$2,9 tỷ. Điều này được giải thích do sự kiện khủng hoảng nền tài chính Châu Á năm 1997 gây ra sự khan hiếm và không ổn định về tài chính kéo dài trong suốt thời gian sau đó, trong khi bản chất của các dự án giao thông là có thời gian thu hồi vốn kéo dài và mang tính rủi ro cao. Nhưng trong những năm gần đây, sự tin cậy của các nhà đầu tư tư nhân được phục hồi với số vốn đầu tư được cam kết vào năm 2005 là US$16,2 tỷ. Như vậy, ta thấy được bức tranh lạc quan cho việc tư nhân hoá trong GTVT. Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2006 (2)  Hình 4: Vốn tư nhân trong phát triển GTVT của các nước đang phát triển, 1999 - 2005 Trong số các nước đang phát triển, 6 nước (bao gồm Argentina, Brazil, Chile, Trung Quốc, Malaysia, và Mexico) chiếm gần 80% tổng số đầu tư của tư nhân. Đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng đường thu phí, chỉ trong vòng 10 năm từ 1990 đến 1999 Trung Quốc đã tăng nguồn vốn đầu tư của tư nhân từ 5% lên 40%. Hiện nay, Trung Quốc đã có mạng lưới đường thu phí khoảng gần 20.000km (5). Tuy nhiên, trong hầu hết các trường hợp nguồn thu phí từ trực tiếp từ người sử dụng không thể đủ cho chí phí xây dựng đường, do vậy chính phủ phải nhượng quyền sử dụng khu đất cạnh đường cho nhà đầu tư như trường hợp xây dựng trung tâm thương mại trên lối ra vào của đường cao tốc Guangzhou-Shenzen của Trung Quốc. Còn đối với các nước phát triển, hiện nay vấn đề tư nhân hoá vẫn đang trong quá trình hoàn thiện như: quá trình tư nhân hoá của Nhật Bản (xem Bảng 2), việc tư nhân hoá hệ thống đường sắt gần đây ở Úc, và việc thực hiện các biện pháp cải tiến ở Châu Âu thông qua các phương thức hợp đồng mới (như là hợp đồng thiết kế kết hợp xây dựng (Design-Build), hợp đồng dựa trên thành quả (Performance Based Contracting), hợp đồng chuyển nhượng quyền kinh doanh (Concession)) và các phương thức trả tiền mới đối với hệ thống đường thu phí (như là phí giao thông ảo và cơ cấu trả tiền quả lý chủ động) (xem thêm ở tài liệu (7)). Bảng 2: Quá trình thành phần tư nhân tham gia trong GTVT của Nhật Bản Tuy nhiên, như trên đã đề cập để đảm bảo quá trình tư nhân hoá được bền vững và thành công cần có sự chuyển đổi bền vững trong vai trò của chính phủ. Bên cạnh đó, vai trò và động cơ của các nhà cung cấp dịch vụ và cơ sở hạ tầng GTVT cần phải được làm rõ ràng và củng cố vững chắc thông qua việc tạo quyền tự chủ trong quản lý, nâng cao trách nhiệm trong phục vụ, xây dựng các quy định luật phù hợp để thúc đẩy sự cạnh tranh hiệu quả, và tạo điều kiện cho người sử dụng và chủ sở hữu có tiếng nói và trách nhiệm hơn trong việc tham gia lựa chọn quyết định (5). 4. Chính sách Tài chính GTVT: Kinh nghiệm của Nhật Bản Nhằm huy động nguồn vốn trong nước cho phát triển cơ sở hạ tầng GTVT, Chính phủ Nhật Bản đã thực hiện đa dạng hoá nguồn tài chính từ trung ương đến địa phương và thông qua các tổng công ty phát triển công trình công cộng (public corporations), gọi tắt là “tổng công ty”. Thực hiện việc giảm nhẹ gánh nặng đối với thuế chung, chính phủ đưa ra một số biện pháp như là (a) phát hành công trái ở cả trung ương và địa phương; (b) lập nên các tổng công ty để thu phí người sử dụng và phát hành các trái phiếu liên kết (corporate bonds); và (c) xây dựng một số tài khoản riêng “special account” cho các dự án trọng tâm được đầu tư bằng nguồn thu phí từ người sử dụng và thông qua các loại thuế riêng. Đối với các dự án rất lớn, Chính phủ đã có những chính sách tạo điệu kiện và khuyến khích để thành phần tư nhân tham gia. Ngoài ra, Nhật Bản còn áp dụng hình thức thu mua những khoảnh đất lân cận các dự án lớn để quy hoạch rồi bán lại cho người sử dụng với mức giá chênh lệch thích hợp nhằm tăng thêm nguồn thu cho đầu tư CSHT. Việc đa dạng hoá nguồn tài chính như thế này đã giúp cho Chính phủ Nhật Bản đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển CSHT nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở mức độ cao trong suốt các thập niên từ 50 đến 80. Bảng 3 đưa ra cơ chế đa dạng hoá nguồn tài chính GTVT từ trung ương đến địa phương của Nhật Bản có liên hệ so sánh với tình hình cụ thể của Việt Nam (2, 8, 9) đã cho thấy nguồn vốn cho phát triển GTVT ở Việt Nam vẫn còn rất hạn chế. Các phần dưới đây sẽ trình bày kỹ hơn các phương thức huy động nguồn vốn của Chính phủ Nhật Bản. Bảng 3. So sánh nguồn tài chính cho GTVT giữa Nhật Bản và Việt Nam (8) 4.1 Thành lập các tài khoản riêng Chính phủ Nhật Bản thành lập một số các tài khoản riêng cho phát triển GTVT từ thập niên 50, như là tài khoản riêng cho nâng cấp đường bộ vào năm 1958 và cho nâng cấp cảng đường thuỷ vào năm 1961 (9). Những tài khoản riêng này này đã có hiệu lực trong việc trợ giúp chính phủ xác lập lệ phí và các nguồn thuế riêng cho người sử dụng. Bảng 4 đưa ra những nguồn thuế riêng và hình thức sử dụng của chúng trong lĩnh vực đường bộ. Nguồn thu thuế này đã đóng vai trò quan trọng trong đầu tư xây dựng và bảo trì cơ sở hạ tầng GTVT của Nhật Bản như thể hiện trên Hình 5. Bảng 4. Nguốn thuế riêng sử dụng cho đầu tư đường bộ của Nhật Bản, năm 2005 (Tỉ Yên) Nguồn: Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2005 Nguồn: Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2005 Hình 5: Huy động và phân bổ vốn trong lĩnh vực đường bộ Nhật Bản năm 2005 4.2 Chương trình vốn vay và đầu tư tài chính Chương trình vốn vay và đầu tư tài chính (FILP) là một phương sách quan trọng trong việc huy động nguồn vốn để đầu tư phát triển CSHT của Nhật Bản. Chương trình huy động nguồn vốn từ quỹ tiết kiệm bưu điện và bảo hiểm xã hội rồi chuyển lại cho các tổng công ty hoặc các nhà đầu tư tư nhân dưới hình thức cho vay có lãi suất. Bằng hình thức này, Chính phủ Nhật Bản có khả năng kích thích đầu tư CSHT mà không cần phải trực tiếp tăng thuế và tạo điều kiện cho tư nhân mở rộng nguồn vốn đầu tư thông qua các tổ chức tài chính nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện một số tồn tại đã nảy sinh như là không tạo ra sự cạnh tranh công bằng cho thành phần tư nhân khi tham gia, thất thoát vốn vào các khoản vay không có khả năng hoàn trả, hoạt động chưa hiệu quả, và quy mô của hệ thống tài chính nhà nước quá lớn. Do vậy, chính phủ đang thực hiện kế hoạch cải cách bắt đầu tư năm 2001 bằng việc đưa vào thực hiện các nguyên tắc kinh tế thị trường và tư nhân hoá trong một số lĩnh vực. Việc cải cách này cũng là một hành động tất yếu của chính phủ để đáp ứng sự trưởng thành của nền kinh tế ở từng giai đoạn cụ thể. 4.3 Thành lập các tổng công ty phát triển công trình công cộng Để giảm gánh nặng lên NSNN, Chính phủ Nhật Bản đã thành lập các tổng công ty phát triển công trình công cộng có thể thực hiện phát hành trái phiếu và vay vốn từ thành phần tư nhân để đầu tư vào CSHT. Tổng công ty được thành lập đầu tiên bao gồm Tổng công ty Đường ôtô Nhật Bản (năm 1956) và Tổng công ty Đường cao tốc (năm 1959) (9). Hình 6 mô phỏng cơ chế hoạt động của các tổng công ty này dưới sự chỉ đạo và giám sát của nhà nước. Các tổng công ty có thể vay vốn từ nhà nước và hoàn trả lại với lãi suất nhất định, hoặc trong trường hợp cần thiết các tổng công ty này sẽ nhận sự hỗ trợ về tài chính và vốn vay dưới các hình thức ưu đãi. Công trình họ tham gia là các công trình có khả năng sinh lợi như đường thu phí. Hình 7 thể hiện vốn đầu tư mà các tổng công ty này đã đầu tư vào hệ thống đường thu phí trong suốt những thập niên qua. Bằng phương thức này, chính phủ đã tạo động cơ để các tổng công ty này thực hiện sử dụng nguồn vốn có hiệu quả và sinh lời. Trong khi nếu các doanh nghiệp nhà nước nếu được bao cấp về tài chính và bị gò bó trong quá trình thực hiện thì họ sẽ có ít quyền tự chủ và trách nhiệm, cũng như là không có động cơ để thực hiện công việc có hiệu quả. Mặc dù vậy, để tăng quyền tự chủ và nâng cao trách nhiệm trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn, Chính phủ Nhật Bản đã quyết định thực hiện tư nhân hoá tổng công ty đường bộ vào tháng 11 năm 2005. Nguồn: Japan Highway Corporations, 2005 Hình 6: Mô hình đầu tư xây dựng đường thu phí của Tổng Cty đường bộ Nhật Bản Nguồn: Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2005 Hình 7: Nguồn vốn đầu tư vào Mạng lưới đường bộ của Nhật Bản, 1954 đến 2004 4.4 Tham gia của thành phần tư nhân vào GTVT Đối với các dự án CSHT rất lớn, Chính phủ Nhật Bản đã phải huy động nguồn vốn thông qua trái phiếu, từ nguồn ngân sách và thành phần tư nhân. Có 2 dự án điển hình cho việc kết hợp giữa nguồn vốn tư nhân và nhà nước trong việc đầu tư đó là Đường cao tốc qua vịnh Tokyo và Sân bay quốc tế Kansai. Ngoài vấn đề khó khăn về tài chính với số vốn đầu tư khổng lồ (khoảng 1500 tỉ Yên) và vốn vay có lãi suất cao (9), dự án Sân bay quốc tế Kansai đã đóng góp to lớn cho sự phát triển kinh tế-xã hội vùng Kansai. Ngoài ra, như thể hiện trên Bảng 2 quá trình tư nhân hoá GTVT của Nhật Bản vẫn đang được tiếp tục hoàn thiện thông qua những mốc lịch sử lớn trong những năm gần đây. 5. Thất bại khi kết hợp tư nhân tham gia đầu tư phát triển GTVT Trong nghiên cứu của NHTG (6) còn phân tích những bài học thất bại khi kết hợp giữa nhà nước và tư nhân trong việc phát triển CSHT. Chương trình xây dựng mạng lưới đường thu phí dưới hình thức BOT của Mexico những năm đầu 90 là một ví dụ khi chính phủ và thành phần tư nhân tham gia vẫn còn hạn chế kinh nghiệm để tiến hành những kế hoạch lớn với nhiều mục tiêu và không có sự chuẩn bị đầy đủ. Chính phủ Mexico đã lên kế hoạch và thực hiện dự án 6.000km đường thu phí đầy tham vọng trong khi đánh giá rủi ro về tài chính và khảo sát nhu cầu vận tải không được thực hiện kỹ lưỡng. Các ngân hàng nhà nước thì cấp vốn vay nhưng không thực hiện các công việc đánh giá như thông lệ. Các nhà đầu tư được khuyến khích chuyển giao công trình sau khi hoàn vốn cho chính phủ trong thời gian ngắn, dẫn đến mức thu phí cho cùng quãng đường cao gấp 5 đến 10 lần so với Mỹ. Với mức phí cao như vậy và khi lượng giao thông không nhiều, người sử dụng sẵn sàng sử dụng các con đường không thu phí ngay cả khi thời gian đi lại tăng gấp 2 lần. Bên cạnh đó, mức chi phí xây dựng của các nhà đầu tư vượt trung bình gấp 2 lần so với giá dự toán ban đầu. Để khắc phục tình trạng này, chính phủ Mexico đã phải thực hiện một số chỉnh sửa như là tăng thời gian chuyển nhượng từ 10 hoặc 15 năm lên 30 năm, và ngăn chặn các xe tải nặng sử dụng mạng lưới đường cũ không thu phí như một biện pháp cưỡng chế. 6. Kết luận Bài viết đã phân tích tình hình tài chính cho phát triển GTVT ở Việt Nam và cho thấy nguy cơ khan hiếm nguồn vốn trong tương lai. Bên cạnh đó, bài viết bàn luận về những kinh nghiệm (cả các bài học thành công và thất bại) hữu ích trong việc xây dựng nguồn tài chính bền vững cho phát triển GTVT của Việt Nam thông qua các Nghiên cứu của NHTG và của Chính phủ Nhật Bản. So sánh hình thức đa dạng hoá nguồn vốn giữa Nhật Bản và Việt Nam đã cho thấy sự cần thiết trong việc tăng khả năng huy động nguồn vốn để phát triển bền vững hệ thống GTVT ở Việt Nam. Trong đó các hình thức như là lập các tài khoản riêng - đặc biệt ưu tiên cho lĩnh vực đường bộ, thu hút nguồn vốn đầu tư từ thành phần tư nhân, thành lập thêm các tổng công ty phát triển công trình công cộng (như là đường cao tốc, đường thu phí, hoặc đường sắt) và nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn của các tổng công ty này được xem xét là những giải pháp có thể khả thi để thực hiện ở Việt Nam. Tuy nhiên, để áp dụng các phương thức mới này cần phải tiến hành các phân tích cụ thể và thực hiện các dự án thí điểm với quy mô nhỏ để có những hiệu chỉnh thích hợp. Đặc biệt vấn đề tư nhân hoá cần phải xem xét kỹ lưỡng tuỳ theo mức độ trưởng thành của nền kinh tế cũng như các sự cam kết bền vững của chính phủ thông qua các cơ chế quản lý. Các phương thức tiên tiến có thể được ứng dụng thành công ở các nước phát triển nhưng không có nghĩa sẽ thành công khi đưa vào Việt Nam nếu không có sự điều chỉnh thích hợp, vì có những lý do khác biệt về quy định của chính sách và điều kiện kinh tế - xã hội, đặc biệt khi mà các nước phát triển đã có sẵn kinh nghiệm và mức độ trưởng thành với nền kinh tế thị trường. Bên cạnh đó, như đã đề cập ở Mục 2, vấn đề quản lý và sử dụng nguồn vốn hiệu quả cần được nâng cao hơn nữa. Đặc biệt, nguồn vốn vay ODA cần được tiến hành các biện pháp giám sát chặt chẽ quá trình thu hút và sử dụng nguồn vốn để đảm bảo cho việc thực hiện được minh bạch như đã được đề cập trong Nghị định 131/ND-CP (ban hành ngày 9 tháng 11 năm 2006 cho quản lý việc sử dụng vốn vay ODA). Nghị đinh này đã nhằm làm giảm sự tập trung quản lý, sử dụng và phân bổ vốn vay ODA bằng việc yêu cầu người lập dự án vay vốn phải trực tiếp quản lý việc sử dụng nguồn vốn và các lợi ích thu được cho đến khi kết thúc quá trình dự án. Tài liệu tham khảo 1. Larsen, H.L. Pham, and M. Rama (2004). The Impact of Instrastructure Development on Rural Poverty Reduction in Vietnam. The International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank, USA. 2. The World Bank (2006). Transport Strategy of Vietnam: Transition, Reform, and Sustainable Management. The World Bank, USA. 3. Niên giám Thống kê (hiện có). Tổng cục Thống kê Việt Nam. 4. Bộ KH&ĐT (2005). Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội từ 2006 đến 2010. Bộ Kế hoạch & Đầu tư, Việt Nam. 5. The World Bank (2007). A Decade of Action in Transport: An Evaluation of World Bank Assistance to the Transport Sector, 1995–2005. The World Bank, USA. 6. The World Bank (1994). World Development Report 1994: Infrastructure for Development. The World Bank, USA. 7. Nguyễn Sơn Hùng (2007). Các biện pháp cải tiến để tạo nguồn tài chính cho dự án giao thông vận tải ở Mỹ và Âu Châu. Tạp chí Cầu Đường, Hội Cầu Đường Việt Nam, số tháng 5. 8. Son, L.H (2006). Diversification of Financing Sources for Transport Development in Vietnam. The 25th GRIPS Workshop, National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS), Japan.  9. Akatsuka, Y. and Yoshida T. (1999). System for Infrastructure Development: Japan’s Experiences. Japan InternationalCooperation Publishing Co., Ltd, Japan. 10. The World Bank (1996). Sustainable Transport: Priorities for Policy Reform. The World Bank, USA. (Nguồn: Tạp chí Giao thông Vận tải, Bộ Giao Thông Vận tải, số tháng 8/2007)